Новый взгляд на состав землеустроительных работ в отношении земель сельскохозяйственного назначения

Предприятие ООО «ЦПИП «ВИСХАГИ-ЦЕНТР» с 2003 года выполняет работы по договорам с сельскохозяйственными предприятиями Московской области. Основной целью, преследуемой заказчиком, была и остается постановка земельных участков на государственный кадастровый учет, получение кадастровых планов земельных участков в объеме, необходимом для распоряжения имуществом. Однако, со временем начала обрисовываться не менее значимая задача землеустройства в отношении сельскохозяйственных предприятий в современных условиях – уточнение границ и состава землепользования. В этой связи интересно проследить изменения порядка производства землеустроительных работ. 

Главной проблемой в отношении земель сельскохозяйственного назначения на первом этапе виделось недостаточность сведений для описания в едином государственном реестре земель границ земельных участков. В государственном земельном кадастре в большом ассортименте представлены графические материалы на участки сельскохозяйственных предприятий, однако использовать их не представляется возможным. Данные материалы представлены преимущественно проектами перераспределения земель, внутрихозяйственного землеустройства, почвенными картами, материалами инвентаризации земель. Отдельные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству в ходе проведения инвентаризации ранее учтенных сведений предприняли попытку перенести границы с данных проектных документов на дежурную кадастровую карту, но столкнулись при этом с проблемой – как оценить точность  полученных при этом координат поворотных точек границ. Действительно главным критерием достаточности сведений о границах земельных участков является наличие координат межевых знаков, точность определения которых соответствует установленной Методическими рекомендациями о проведении межевания земель от 17 февраля 2003 года точности определения координат межевых знаков земель сельскохозяйственного назначения. Точность определения координат с помощью ДКК и проектных материалов складывается из точности проектирования границ, точности измерения на проектном плане, точности нанесения границ на ДКК, точности создания картографической основы ДКК, точности создания картографической основы проектного плана.  Значения отдельных элементов и на сегодняшний день остается мало изученным, не определенным  остается и взаимное влияние данных элементов на конечный результат. В связи с этим, графические материалы, содержащиеся в ГЗК, были признаны недостаточными для внесения сведений о границах участков в ЕГРЗ при проведении инвентаризации ранее учтенных сведений. 

Тогда казалось, что единственно верным решением является проведение межевания земельных участков.  В качестве исходных данных использовались проекты перераспределения земель, внутрихозяйственного землеустройства, а также материалы инвентаризации земель. Предполагалось установить на местности границы земельных участков, согласно существующей проектной документации, определить координаты поворотных точек и на основании утвержденного межевого дела произвести государственный кадастровый учет. В соответствии с данной технологией на местности закреплялись межевые знаки, производилось определение их координат и координат точек естественных урочищ, описывающих прохождение границ по ним. Соответствие установленной точности достигалось применениями методов наземной инструментальной съемки при определении координат. Однако, данное решение практически сразу оказалось неверным. Проведение подобного состава работ требовало больших материальных затрат на организацию полевых работ, изготовление и закрепление межевых знаков. Техническая процедура установления на местности границ участков превращалась в проектирование границ «в натуре», что требовало постоянного присутствия землеустроителя высокой категории. Разумеется, все это делало работы крайне дорогими и растянутыми по срокам. Но самым главным недостатком такого подхода было то, что площади, установленные в ходе межевания совершенно не соответствовали площадям, указанным в правоустанавливающих (правоудостоверяющих) документах. Действительно, практически невозможно установить на местности границы участка в соответствии с его площадью, не зная проектных координат. С другой стороны, несоответствие площадей  объяснялось разросшимися населенными пунктами, залесением сельскохозяйственных угодий. Однако, установить данные факты при проведении межевания практически невозможно.

Для решения данной проблемы было решено производить территориальное землеустройство по восстановлению границ. Данное мероприятие регламентировано Методическими рекомендациями по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства (п.10.1). Действительно, если невозможно сразу установить и согласовать на местности границы земельного участка, нужно запроектировать эти границы и по известным значениям координат вынести в натуру. Одним из основных вопросом стал подбор картографической основы проекта территориального землеустройства. Первой из примененных основ стала опять дежурная кадастровая карта. Для этого провели сканирование и трансформирование данного материала. Так как дежурные кадастровые карты на межселенную территорию велись в масштабе 1:10000 и велись по-планшетно, трансформирование  проводили по вычисленным координатам рамок трапеций. В качестве программных средств применялись MapInfo, AutoCad, MicroStation. Данные программы позволяли выполнять проектирование уже в необходимой системе координат, что облегчило сбор и анализ исходных данных, процесс проектирования и корректировки. Исходная проектная документация и картографическая основа использовались в качестве растровой подложки. Наиболее производительной в сравнении с аналогами показала себя система автоматизированного проектирования (САПР) MicroStation 8.0. Однако, использование дежурных кадастровых карт в качестве основной картографической основы проектирования, тут же не выдержало критики. Данный материал обладал высокой степенью старения (материал создавался за 10 лет до момента производства работ), а, следовательно, не мог отражать произошедшие изменения, незарегистрированные в ГЗК. Наиболее важными из этих изменений являются, как говорилось выше, несанкционированное расширение населенных пунктов, залесение сельскохозяйственных угодий. Как результат: запроектированные границы проходили по участкам ИЖС, участкам лесного фонда. К сожалению, не все подобные землеустроительные проекты были завершены проведением межевания земель, а, следовательно, не все ошибки были выявлены. Документы о межевании, необходимые для постановки участков на государственный кадастровый учет, изготавливались на основании проектной документации, возможность чего предусмотрена разъяснениями РОСЗЕМКАДАСТРа. Результаты проведенного государственного кадастрового учета таких границ выявили еще один неприятный факт: предоставление земельных участков в ряде случаев проводилось без оформления в установленном порядке изъятия земель сельскохозяйственного предприятия; результаты инвентаризации ранее учтенных сведений отражали данные не обо всех земельных участках. Как итог: при проведении землеустроительных работ в виду отсутствия информации границы таких участков учтены не были. В результате землевладельцы, получившие свои земельные участки и в большинстве случаев не виноватые в том, что кто-то нарушил процедуру, не могут получить кадастровые планы на свои участи, так как их участки учтены в составе земель сельскохозяйственного предприятия.       

Проанализировав собственный опыт работы над подобными проектами, а так же богатый опыт коллег предприятием ООО «ЦПИП «ВИСХАГИ-ЦЕНТР», было принято решение сделать основной акцент на качестве и объеме подготовительных работ, в ходе которых необходимо было получить достаточный объем информации для принятия проектных решений. Объектом работ явилось несколько хозяйств Домодедовского района Московской области. Первым шагом было принято решение о проведении корректировки или создании новой картографической основы фотограмметрическими методами. На полученной картографической основе восстанавливались в соответствии с исходными проектами границы предприятия. Согласно данным государственного земельного кадастра на картографическую основу наносились утвержденные проектом перераспределения границы сельских населенных пунктов. Нанесенные границы сравнивались с фактическими, таким образом, выявлялись самовольно занятые земли. По материалам лесоустройства на картографической основе восстанавливались границы государственного лесного фонда и при сравнении с фактическими, выявлялись участки сельскохозяйственных угодий, заросшие древесно-кустарниковой растительностью. Следующим этапом на картографическом материале восстанавливались границы всех земельных участков, образованных в границах хозяйства в период с создания проекта перераспределения до 2001 года (года начала ведения государственного кадастрового учета по новой технологии). Для уточнения границ ранее учтенных земельных участков категории земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения производилась наземная инструментальная съемка, так как исходный картографический материал не удовлетворял точности определения границ данной категории земель. Ранее при производстве землеустроительных работ из виду упускались интересы предприятий, эксплуатирующих инженерные сооружения, в виду того, что данные об их землепользованиях представлены в ГЗК устаревшими документами периода строительства данных объектов. Для решения данного вопроса в адрес предприятий направлялись запросы о прохождении эксплуатируемых ими инженерных сооружений. Полученная информация носила двоякий характер. С одной стороны стало возможно восстановить границы всех объектов инженерных сооружений и даже установить границы территориальных зон, но с другой стороны выяснилось, что под размещение большинства объектов (опоры ЛЭП, наземные выходы коммуникаций, НУПы и пр.) не оформлены земельные участки.

Изготовленный таким образом материал носил уже характер инвентаризационного плана, так как в достаточном объеме содержал информацию об установленном правовом режиме территории, фактическом землепользовании, предложениях по использованию земельных участков. Данный материал направил землеустроительные работы в новое русло. Встал новый вопрос - зачем включать в границы земель, находящиеся у сельскохозяйственного предприятия в собственности, земли под опорами ЛЭП и иными объектами инженерной инфраструктуры, под участками, самовольно занятыми администрациями населенных пунктов? Данные участки не используются в сельскохозяйственном производстве и в дальнейшем будут переведены из состава земель сельскохозяйственного назначения. Логично предусмотреть проектом обмен таких участков на участки сельскохозяйственных  угодий, находящиеся в аренде или постоянном бессрочном пользовании и предприятия. Иными словами, проекты территориального землеустройства по восстановлению границ сельскохозяйственных предприятий потеряли свою актуальность. Более актуальным землеустроительным материалом следует считать  составление проекта территориального землеустройства в случае изменения границ земельного участка (участков).