Планы масштабов 1:10000 и 1:25000 для целей землеустройства, земельного кадастра и мониторинга земель.

История возникновения специализированных планов - масштабов 1:10000 и 1:25000 для целей землеустройства и иных смежных отраслей народного хозяйства, неразрывно связанна с историей Всесоюзного института сельскохозяйственных аэрогеодезических изысканий (ВИСХАГИ). Она началась с хозрасчётного Управления сельскохозяйственной аэрофотосъемки «Сельхозаэрофотосъёмка», организованного при Государственном землеустроительном тресте, постановлением коллегии Наркомзема РСФСР 27 декабря 1931 года и утверждённым ЭКОСО РСФСР в мае 1932 года.

В годы первых пятилеток – завершилась сплошная коллективизация на селе. Организация территории вновь создаваемых колхозов и совхозов вызвала острую необходимость в планово-картографических материалах. Развёрнутые силами землеустроителей полевые работы, под руководством «Госземтреста» - не могли удовлетворить этих потребностей. Эту задачу, да ещё в короткие сроки, решить можно было только с помощью аэрофотосъёмки. В результате, в 30х – 40х годах происходит интенсивное становление и развитие технологий, производственной базы, подготовка кадрового состава и создание по всей стране сети специализированных предприятий.

Картографической продукцией тех лет были контурные планы землепользований, изготовленные на основе плановой привязки аэрофотоснимков и так называемые «приближённо-ориентированные фотосхемы» землепользований, изготовляемые в короткие сроки.

В связи с развёртыванием в сельском хозяйстве мелиоративного строительства и благоустройства населённых пунктов, точность и состав изготавливаемых материалов уже не удовлетворял нуждам народного хозяйства. В середине 60х годов  был подготовлен ряд нормативных актов, устанавливающих технические требования к создаваемой продукции, как к специализированным планам масштабов 1:10000 и 1:25000.

К наиболее значимым из созданных нормативных актов следует отнести «Условные знаки, применяемые при землеустройстве» разработанный институтом «Росгипрозем» в 1966 г. [3]. Он был создан на основе «Условных знаков для дешифрирования аэрофотоснимков и черчения фотопланов для целей сельского хозяйства в масштабах 1:10000 и 1:25000 (Д-13)» изданном в 1965 году «Сельхозаэрофотосъёмкой».

В 1977 году произошли изменения в технологии работ: перешли на новый комплектаж и вычерчивание картографической продукции в границах землепользований. Разработаны технические указания и эталоны оформления документов полевых изыскательских работ. В результате был подготовлены новые и модернизированы старые нормативно-технические акты, регламентирующие состав требований к планам в том виде, в котором мы привыкли их видеть на данный момент.

Основным документом здесь явилась «Инструкция по дешифрированию аэрофотоснимков и фотопланов в масштабах 1:10000 и 1:25000 для целей землеустройства, государственного учёта земель и земельного кадастра» [4]. Инструкция была разработана «Главным управлением землепользования и землеустройства» совместно с ВИСХАГИ и одобрена научно-техническим советом Министерства сельского хозяйства СССР в 1978г. В 1988г.  было выпущено  «Дополнения и изменения к условным знакам по дешифрированию аэрофотоснимком и фотопланов в масштабах 1:10000 и 1:25000 для целей землеустройства, государственного учёта земель и земельного кадастра»[5]. Однако существенных изменений данный документ в сложившуюся картину не внёс.

В развитие данной инструкции ВИСХАГИ выпускает дополнительную внутриведомственную документацию, такую как «Эталоны для определения категорий трудности по составлению и вычеркиванию контурных планов в масштабах 1:10000 и 1:25000 при сельскохозяйственных аэрофотогеодезических изысканиях» или «Типовые нормы выработки (времени) на сельскохозяйственные, аэрофотогеодезические и топографические изыскания [6].

Благодаря мощной производственной базе, высококвалифицированному персоналу и качественной нормативно-технической документации в конце 70х и 80х годов прошлого столетия центральное производство «ВИСХАГИ» и его филиалы полностью удовлетворяли потребность народного хозяйства и землеустройства в специализированных контурных планах масштабов 1:10000 и 1:25000.

Однако в 90х годах, в связи со сложной экономической обстановкой объём производства стал быстро спадать и к концу столетия только один центральный филиал ДУФГП «Центрземкадастрсъёмка» сохранил некоторые объемы работ по составлению и обновлению специализированных контурных планов масштабов 1:10000 и 1:25000 для целей землеустройства. Но, объемы были крайне незначительны и не превышали 2-3 районов центральных областей в год.

В 1999 году в ДУФГП «Центрземкадастрсъёмка» в результате проведённой реорганизации производства, под руководством Залётова А.А., Сухорукова В.С., Никулина А.Н., Константинова А.Ю., весь технологический цикл производства планов был модернизирован. Результатом вложенных усилий стало увеличение выполняемых объёмов до 10-15 районов в год.

К сожалению, в результате реорганизации дочерних предприятий, структуры УФГП «Госземкадастрсъёмка» ДУФГП «Центрземкадастрсъёмка» были ликвидированы. Часть коллектива предприятия была рассредоточена по производственным отделам  УФГП «Госземкадастрсъёмка», другая часть объединилась в рамках нового предприятия ООО «ЦПИП «ВИСХАГИ-ЦЕНТР».

В течении последних шести лет обновлённые планшеты поступали в районы крайне редко, в основном, в результате инвестиций отдельных муниципальных образований и крупных землепользователей. И это при наличии развитой нормативно-технической базы и  организаций, способных на высоком профессиональном уровне создавать и обновлять планы масштабов 1:10000 и 1:25000 для целей землеустройства. Неужели отсутствует необходимость в материалах подобного рода?

Трудно представить на современном этапе развития землеустройства и государственного кадастрового учёта отдел Роснедвижимости, где не используются   планы масштабов 1:10000 и 1:25000 производства ВИСХАГИ (если, конечно, речь не идёт о городах). Без них невозможно создание проектов перераспределения земель и внутрихозяйственного землеустройства. Это зачастую единственный материал, в котором установлены черты населённых пунктов, границы лесов, садовых товариществ и отводов дорог. При создании и внедрении автоматизированных систем учёта возникла необходимость в картографическом материале как плановой основы для принятия решений и контроля при государственном кадастровом учёте, только ранее созданные ВИСХАГИ планы,  смогли заполнить этот пробел. Для большинства в России, это единственная (в полном смысле этого слова), рабочая дежурно-кадастровая карта, причём используется и востребована она как в электронном, так и в бумажном виде.

В чём же особенность данных планов и почему они так необходимы в землеустройстве? Самое главное, это то, что они создавались для целей землеустройства и самими землеустроителями. Десятилетиями отрабатывались вид и начертание условных знаков, состав информации, степень условности и генерализации. Всё отрабатывалось на практике учитывая мельчайшие особенности землеустройства России. Материал формировался в том виде, в котором он наиболее востребован при землеустройстве, кадастре и мониторинге земель.

Аналогом данного материала могут, являются  топографические карты масштаба 1:10000, где предусмотрено создание на их основе специализированных карт с дополнительной нагрузкой для различных отраслей хозяйства [1,2]. При этом, все требования как к топографической карте сохраняются. Как следствие: секретность, система координат 1942г., избыточный состав данных по топографическим объектам, и недостаток информации по административным границам и границам землепользователей, а так же многое другое, что практически не даёт возможность использовать топографические карты для нужд землеустройства, земельного кадастра и мониторинга земель.

Таким образом, эти планы заменить нечем. Но современное развитие выдвигает к планам ряд дополнительных требований. Количество землепользователей возросло в несколько раз и уже недостаточно отразить на плане границы колхозов, лесхозов, садоводческих товариществ, полосы отвода  дорог и границы населённых пунктов. Фермеры и  выделившиеся дольщики, поля в аренде, собственности и бессрочном пользовании, охранные зоны и сельские леса, многое и многое другое, что востребовано сейчас, но не предусмотрено ни условными знаками, ни инструкциями – нуждается в отображении на планах.

В результате, исходя из вышесказанного, сформировались две проблемы, а именно:

• 1. С 90х, а во многих случаях и с 80х, планы масштабов 1:10000 и 1:25000 для целей землеустройства, производства ВИСХАГИ, не обновляются и не создают заново. Они устарели и неактуальны, через несколько лет говорить об их обновлении будет бессмысленно, так как обновлять будет нечего. Заменить их тоже нечем, что естественно скажется на качестве и землеустройства и земельного кадастра в целом. Кроме того, отсутствие данных материалов ведёт к увеличению затрат при землеустроительных работах, что в первую очередь ложится дополнительными затратами на землепользователей.
• 2. Планы устарели морально, нормативно-техническая документация не соответствует духу времени, не отражает развитие землеустройства на данный момент и не соответствует уровню научно-технического прогресса (современным требованиям, предъявляемым к цифровой картографической продукции и геопространственным данным).

Но этим не ограничивается список проблем. Практически отсутствует система хранения существующих планов. Формально, фондодержателем  является ФГУП «Госземкадастрсъёмка» и отделы Роснедвижимости. Реальная картина совершенно другая; материалы в большинстве случаев хранятся в районных отделах Роснедвижимости. Хранятся по-разному: на жёсткой основе и на бумаге, скорее исключение, если есть в растровом виде. Но, если хранение происходит в растровом виде, то зачастую материал плохо отсканирован и некачественно обработан. Встречается путаница с годами обновления, когда среди материала 1992 года попадается часть материала 1980 года. Каких то планшетов - просто не хватает.  Хорошо, если ещё что-то есть, а встречаются районы, планы которых отсутствуют.

Нет безвыходных ситуаций, (по крайней мере, всегда можно создать всё заново) и на данный момент современного развития землеустройства в России видятся два пути решения сложившихся проблем:

• 1. Восстановление госзаказа на создание и обновление планов масштабов 1:10000 и 1:25000 для целей землеустройства. Аналогичный госзаказ на модернизацию нормативно-технической базы. Выполнение фондодержателем, своих функций по хранению и предоставлению пользователям, а главное, по сбору, обработке и поддержанию материала в достойном состоянии.
• 2. Предоставление функций фондодержателя организациям, желающим этим занимается, с возможностью самостоятельно, за счёт своих средств, или с частичным использованием государственных средств, производить обновление и создание нового материала. Естественно у данных организаций должна быть возможность окупать затраты по обновлению материала и затраты по содержанию фондов. Это возможно, на основании коммерческого предоставления услуг всем желающим и свободной (в рамках соблюдения требований действующего законодательства) продажи планов и их производных, выполнение иных работ с их использованием. Причём данный фондодержатель, должен быть альтернативным государственному, чтобы у потребителя был выбор как по цене и составу услуг, так и по наличию материала (фондодержатель имеет право сам создавать планы и использовать их по своему усмотрению, таким образом, он будет вкладываться в создание и обновление данных планов). Модернизация нормативно-технической базы так же может производиться по инициативе или с участием подобных фондодержателей, в рамках создаваемых саморегулируемых организаций или некоммерческих партнёрств.

В заключении, хотелось бы отметить, что для Российского землеустройства, потеря такой, исторически сложившийся, привычной и крайне необходимой части, как планы масштабов 1:10000 и 1:25000 производства ВИСХАГИ  - будет большой утратой.