Планово-картографическая основа для проектирования в землеустройстве и точность межевания

«Методические рекомендации по межеванию объектов землеустройства» [3] регламентируют точность положения межевого знака относительно ближайшего пункта исходной геодезической опоры при межевании (п. 15.2) и восстановлении границ (п. 15.5) (хотя это тоже межевание, если мы обратимся к той же инструкции п. 4). Причём межевание, как землеустроительный процесс, отделяется от землеустроительного проектирования (территориального землеустройства), так как один из видов межевания предусматривается «как технический этап реализации утвержденных проектных решений о местоположении границ объектов землеустройства при образовании новых или упорядочении существующих объектов землеустройства» (см. п.4). Следовательно, можно утверждать, что здесь речь идёт только о точности закрепления и восстановления границ на местности или другими словами о точности выноса в натуру.  

Естественным было бы предположение, что, возможно, большинство исполнителей землеустроительных работ и государственных чиновников, контролирующих этот процесс, понимают данный вопрос следующим образом: под точностью межевания, установленной инструкцией, необходимо понимать точность всех землеустроительных действий (и проектирование и межевание), которые необходимо провести. В связи с этим, видится интересным рассмотрение вопросов, касающихся точности проектирования в землеустройстве. В данной статье затрагивается только  влияние точности планово-картографической основы для принятия проектных решений на точность межевания.

Современная нормативно-правовая база не регламентирует, какого масштаба, вида, точности и т.д.  должна быть планово-картографическая основа для принятия проектных решений в землеустройстве. Исключением можно считать «Инструкцию по межеванию земель» [4], частично отменённую, где содержится следующая таблица.

Как известно, данная инструкция действует в части, не противоречащей «Методическим рекомендациям по проведению межевания объектов землеустройства» [3], а в ней ничего не сказано о рекомендуемых для использования видах карт и планов, следовательно, можем считать «Инструкцию по межеванию земель» единственным законным упоминанием по данной теме. Но признать это достаточным не представляется возможным, так не определён состав дежурной кадастровой карты, на которую идёт ссылка. Единственное, что мы можем установить, так это некоторые ограничения по масштабу, по крайней мере, с определённой степенью условности можно сказать, что для проведения землеустроительного проектирования на землях городов не рекомендуют  использовать масштабы мельче 1:2000 и т.д.

Следовательно, опереться на действующие нормативные акты в рассмотрении вопроса определения какую планово-картографическую основу можно использовать в том или ином случае землеустроительного проектирования нельзя.

В связи с отсутствием разъяснений в нормативно-правовой документации, в землеустройстве сложилась определённая практика использования того или иного планово-картографического материала. Так, например, на землях городов и других населённых пунктов, садоводческих и дачных товариществ и т.п. применяются планы масштаба 1:500. Аналогичным образом, материал масштаба 1:10000 используется при землеустроительном проектировании на землях сельхозназначения, лесного и водного фондов.

Следует отметить, что «проведение кадастровой съемки», или «создание горизонтального плана для межевания» и многие другие названия, в данной статье обобщаются под единой терминологий «создание планово-картографической основы». В любом случае, всё это работы по созданию основы для принятия проектных решений, даже если вы «снимаете» только заборы и по ним устанавливаете границу, вы сначала производите план, а потом принимаете проектное решение.

При проектировании границ землеустроитель может использовать различный исходный материал. Это и  сведения ЕГРЗ, данные о так называемых «ранее учтённых земельных участках», информация о границах из ведомственных кадастров, о прохождении черт населённых пунктов и другой материал. Исследование точности этих различных по происхождению данных и совместное их влияние на точность землеустроительного проектирования - задача для отдельной серьёзной научной работы и не входит в формат данной статьи. Нас здесь интересует только влияние выбранной планово-картографической основы. Поэтому примем, что всё проектирование границ ведётся по объектам местности, отражённым на плане.

Примем ещё допущение - установим, что ошибка опознавания объектов местности равна нулю (оператор не ошибается при опознавании контуров и точно совмещает границы с необходимыми элементами карты).

Таким образом, в самом упрощённом виде мы свели точность проектирования к точности планово-картографической основы (или вернее утверждать, что точность проектирования всегда хуже или равна точности планово-картографической основы). Какова же точность используемых карт и планов?

Наиболее простым способом установления точности плана является обращение к нормативному акту её регулирующему, например «ИНСТРУКЦИЯ ПО ТОПОГРАФИЧЕСКОЙ СЪЕМКЕ В МАСШТАБАХ 1:5000, 1:2000, 1:1000 и 1:500» [1], которая «Обязательна для всех предприятий, организаций и учреждений, выполняющих топографо-геодезические и картографические работы, независимо от их ведомственной принадлежности».

В данной инструкции содержатся следующие положения:

«2.13.1. Средние погрешности (ошибки) <*> в положении на плане предметов и контуров местности с четкими очертаниями относительно ближайших точек съемочного обоснования не должны превышать 0,5 мм, а в горных и залесенных районах - 0,7 мм. На территориях с капитальной и многоэтажной застройкой предельные погрешности во взаимном положении на плане точек ближайших контуров (капитальных сооружений, зданий и т.п.) не должны превышать 0,4 мм.

<*> В данной Инструкции, как и в других нормативных актах по топографической съемке, при оценке точности для удобства и простоты традиционно принята средняя погрешность. Это основано на практическом опыте контроля топографических работ.

Для перехода от средних погрешностей (ТЭТА) к средним квадратическим погрешностям (m) применяется коэффициент 1.4, т.е. m = 1,4 ТЭТА.

Далее в пункте 16.6 [3] говорится, что «съемка застроенной территории производится с пунктов геодезических сетей, съемочного обоснования и точек съемочных теодолитных ходов». Кроме того, в п. 10.3 [3] отмечается, что предельные погрешности положения пунктов плановой съемочной сети, в том числе плановых опознаков, относительно пунктов государственной геодезической сети и геодезических сетей сгущения не должны превышать на открытой местности и на застроенной территории 0,2 мм в масштабе плана и 0,3 мм - на местности, закрытой древесной и кустарниковой растительностью.

Рассчитаем среднеквадратическую погрешность в положении на плане предметов и контуров местности с учётом перехода от средней к среднеквадратической погрешности. Учтём также, что ошибка установлена относительно съемочного обоснования, которое само по себе имеет ошибку 0.1 относительно пунктов ГГС (0.2 мм. это предельная погрешность и равна удвоенной средней погрешности). В результате получим для масштабов 1:500 и 1:5000:

Таким образом, мы установили, что средняя квадратическая ошибка положения точки на плане М 1:500 – 0.36м., а на плане М 1:5000 – 3.6м. Следовательно, землеустроительное проектирование, проведённое с использованием данных масштабов, будет проведено с погрешностями не меньшими приведённых.

Полученные в результате землеустроительного проектирования проектные решения, являются основанием для проведения межевания. Воспользуемся положением проекта Федерального Закона о Землеустройстве [2] «Допускается закрепление границ земельных участков без установки межевых знаков в случае их совпадения с естественными и искусственными линейными сооружениями и рубежами (реками, ручьями, каналами, лесополосами, дорогами, дорожными сооружениями, заборами, изгородями, фасадами зданий и другими линейными сооружениями и рубежами)». На практике именно так и происходит, если граница земельного участка совпадает с забором или стеной дома, то вынос в натуру межевого знака соответственно не происходит.

Таким образом, к ошибке проектирования не добавляется ошибка выноса в натуру, и точность межевания равна точности проектирования или в нашем упрощённом случае точности планово - картографической основы.  

В результате можно утверждать, что точность межевания не может превысить точность планово-картографической основы, на основании которой ведётся землеустроительное проектирование. Чтобы проиллюстрировать важность этого утверждения, сравним полученные нами выше результаты определения СКП положения точки на плане относительно пунктов ГГС с требованиями по точности к межеванию [3], где:

Нормативная точность межевания объектов землеустройства

В результате, можно сделать вывод, что при проектировании границ на топографическом плане М 1:500 мы допускаем, что в положение границ земельных участков уже заложена СКП равная 0.36м. как ошибка используемой планово-картографической основы. Эта величина не соответствует допустимой СКП  для земель поселений,  городов (0.1 м) и остальных населённых пунктов, включая земли личного подсобного хозяйства (0.2 м). Аналогичные заключения можно сделать и по другим масштабам. Причём следует напомнить, что нами не учитывались ошибки исходных данных, проектирования, выноса в натуру, фиксации и т.д., которые, в свою очередь, привнесут дополнительное увеличение СКП проведённого межевания.

Таким образом, складывается ситуация, когда точность проектирования границ и требования к используемой для этого планово-картографической основы не регламентируются ни одним нормативным актом, а при анализе сложившейся практики землеустроительных работ для принятия проектных решений используются карты и планы, несущие в себе  изначально ошибку положения точки, превышающую допустимую для установления межевого знака.

Даже если исполнитель работ сам создаёт планово-картографическую основу путём тахеометрической съемки или иным другим способом, он пользуется нормативными актами и инструкциями для соответствующих карт и планов, выбирая масштабы и вид материала в соответствии со сложившейся практикой, а не с требуемой точностью. Этому есть разумные объяснения – стоимость работ возрастёт во много раз, если для постановки на учёт садового участка надо будет делать планы М 1:200, и не спасёт особый вид съемки – кадастровая (который впрочем, ничем не регламентируется), так как основные средства будут уходить на достижение точности положения точки, а не на подробность съемки. 

В результате сложилась практика работ (особенно на землях населённых пунктов (поселки, сельские населённые пункты), земли, предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества,  дачного и индивидуального жилищного строительства), когда точность установления границ поворотных точек является понятием второстепенным и, фактически, превышает допустимую в несколько раз. Но на это никто не обращает внимания, а органы Роснедвижимости фактически и не в состоянии проверить в полной мере точность межевания. 

Возникает вопрос, почему такое несоответствие между  реальными возможностями нашей экономики (специалисты могут дать и нужную точность, но на это потребуются большие деньги, а следовательно, возрастёт финансовая нагрузка на землепользователя), действующими нормативными актами, регламентирующими точность межевания (имеется ли достаточные основания для установления таких значений), контролирующим органом (может точность межевания нужно установить более реальной, но полноценно контролировать её исполнение?). 

Возможно, необходимо, исходя из стремления оптимизации землеустроительных работ и унификации регламентов и стандартов, изменить требования к точности проведения межевания с целью приведения её к ряду ориентиров, которыми могли бы, например, быть такими:

• используемая в нашей стране линейка масштабов (что даёт возможность использования всего разработанного комплекса нормативных актов, регламентирующих точность и качества картографического материала);
• экономическая целесообразность установления данной величины точности (расчёт стоимости землеустроительных работ увязать напрямую со стоимостью создания или покупки соответствующей и необходимой планово-картографической основы);
• возможности контроля органами Роснедвижимости точности межевания.

Вопрос достаточно сложный и, скорее всего, его решение не лежит только в плоскости установления определённых величин погрешностей. Возможно, необходимо более широкое рассмотрение вопроса и однозначного отделения все-таки точности проведения проектных работ от точности выноса в натуру или восстановления на местности проектных координат.